无烟环境立法和执法进展路多长美食美食

核心提示:吸烟和吸二手烟可以导致多种恶性肿瘤、慢性阻塞性肺部疾病、青少年哮喘、冠心病、脑卒中和外周动脉疾病；增加呼吸道感染的发病风险和肺结核患病和死亡的风险。

吸烟和吸二手烟可以导致多种恶性肿瘤、慢性阻塞性肺部疾病、青少年哮喘、冠心病、脑卒中和外周动脉疾病；增加呼吸道感染的发病风险和肺结核患病和死亡的风险。

全球每年有近600万人死于吸烟相关疾病。我国吸烟者人数众多，吸烟和二手烟暴露十分普遍。现有吸烟人数超过 亿，占世界吸烟总人数的近 0%，15岁以上人群吸烟率达28. %，其中男性吸烟率高达52.9%，在全球名列前茅。二手烟暴露率高达72.4%，据此估算，约有7.4亿非吸烟者遭受二手烟暴露，公共场所是二手烟暴露最为严重的地方，其中餐厅高达88.5%，其次为政府办公楼达58.4%。每年死于吸烟相关疾病的人数超过100万，是我国面临的最突出的公共卫生问题之一。

国外无烟环境

立法执法的进展

为有效预防烟草带来的危害，加强控烟工作的国际间合作，在时任世界卫生组织总干事布伦特兰女士的推动下，1999年世界卫生大会通过了制订《烟草控制框架公约》的决定，200 年5月第56届世界卫生大会以192票通过了世界卫生组织《烟草控制框架公约》（简称《公约》）。《公约》是一份以证据为基础的条约，它重申所有人享有最高健康水平的权利，在处理成瘾物质的管制战略方面体现了观念的转变，与以往的药物控制条约不同，《公约》坚持减少需求战略和供应问题的重要性。很快它就成为全球范围内获得最广泛接受的国际公约之一，到201 年10月1日，已在177个国家和地区生效。《公约》明确的控烟措施主要包括：提供税收和烟价、烟草制品的包装标签管制、全面禁止烟草广告、促销和赞助、防止烟草烟雾接触等措施。其中《公约》第8条《防止接触烟草烟雾》中明确规定： 各缔约方承认科学已明确证实接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和功能丧失。每一缔约方应在国家法律规定的现有国家管辖范围内采取和实行，并在其他司法管辖权限内积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政和/或其他措施，以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时，包括其他公共场所接触烟草烟雾。 200 年11月，我国政府签署《公约》，2005年8月28日，十届全国人大常委会第十七次会议表决通过了 关于批准世界卫生组织《烟草控制框架公约》的决定 ，2006年1月9日《公约》正式生效。

在《公约》的影响下，全球范围内很快就掀起了一股无烟立法的新浪潮。越来越多的国家和地区，开始按照《公约》的要求制定或修订控烟立法，推行公共场所全面禁烟立法。2004年，爱尔兰成为第一个全面无烟的国家，实现公共场所全面无烟的国家和地区也开始出现并日渐增多。根据世界卫生组织的统计，到2012年12月 1日，全世界已有4 个国家和地区实行了全面无烟法。

大部分国家和地区的无烟立法都经过了一个多次修订的过程，并且每次修订几乎都意味着禁烟场所的扩大。《公约》通过之后，这个趋势更进一步得到了加强。例如，挪威制定于197 年的《防止烟草危害法》经过了1999年和200 年两次修订，其中200 年的修订开始全面禁止在酒吧和餐馆吸烟，基本符合了《公约》的要求。泰国的《1992年非吸烟者健康保护法》授权卫生部可以不断扩大禁烟场所范围，卫生部几次（2002年、200 年、2006年、2010年）发布通告不断扩大禁烟场所的范围，其中2010年的通告开始要求几乎所有的室内公共场所（包括宾馆、餐馆和酒吧）全面禁止吸烟。

全面无烟环境法律有效实施也取得了良好的效果。如：爱尔12个选秀节目的选手同台PK兰实施全面无烟法律后，酒吧空气中的细颗粒物（PM2.5）浓度、空气中尼古丁含量均下降了8 %。从未吸烟及曾经吸烟工作人员呼出气体中一氧化碳浓度均降低了79%。不吸烟工作人员唾液中可替宁含量降低了69% 。爱尔兰、新西兰、美国加州、苏格兰等国家或地区的经验表明，全面无烟环境法律实施一段时间后，无烟环境中的工作人员自报呼吸系统症状比例、呼吸道感染人数及因心脏病收治入院的人数明显下降，肺功能客观指标和生活质量得到显著改善。2007年1月英国的无烟法生效后，心肌梗死急性发病明显降低，开始时比较微弱，随着时间的推移，特别是生效15个月时，急性心肌梗死发病明显降低了。2008年1月，《土耳其烟草产品危害预防与控制法》生效，2008至2012年，吸烟率从 1.2%下降到了27.1%。二手烟暴露率下降明确，特别是餐厅：从55.9%下降到了12.9%。更多的吸烟者打算戒烟。

无烟环境立法

中国在行动

截至2014年 月1日，我国签署《公约》已10年多，《公约》生效也已8年多，但至今仅有几个城市按照《公约》第8条及其实施准则的要求修改或制定了无烟环境立法，还没有国家级的公共场所控制吸烟方面的法律。

2008年 月，北京市政府出台了《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》，之后上海市出台了《上海市公共场所控制吸烟条例》，杭州市出台了《杭州市公共场所控制吸烟条例》，广州市出台了《广州市控制吸烟条例》。虽然这几部法律与《公约》的要求还有一定的距离，但为保证 无烟奥运 无烟世博 无烟亚运 等的召开起到了积极的作用。

2010年开始，中国疾病预防控制中心在彭博慈善基金会和国际防痨和肺部疾病联合会的支持下，实施了无烟环境促进项目，在包括哈尔滨、天津和深圳在内的7个城市共同推动出台符合《公约》第8条及其实施准则要求的城市无烟环境法，目的是在中国控烟立法方面实现突破，探索有效推进立法和执法的途径，为其他城市和国家无烟环境立法提供借鉴和科学依致使价格一度滑落据。

值得高兴的是，2012年5月 1日，《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例》和《天津市控制吸烟条例》生效，在当时是国内最接近《公约》要求的无烟环境立法。在推进立法过程中，探索和形成了推动城市控烟立法的基本要素，即：动员政治意愿；制定立法推进计划；推动者需要极大的热情、具备一定的控烟专业知识和策略；开展城市无烟环境现状评估，发现城市存在的问题；与法律专家和立法者合作撰写简单明了可执行的法律文本；开展各类场所全面无烟的创建活动，为立法提供最佳实践案例；通过宣传提高公众的知晓率；应对质疑立法的声音；联合社会组织团体，共同推进立法进程。这些为推动城市无烟环境立法提供了有价值的借鉴，起到了引领作用。

201 年是一个不寻常的年份，也是我国控烟工作值得铭记的年份，更是一个丰收的年份。201 年，是我国签署《公约》10周年。在这一年里，深圳、鞍山、青岛、兰州、长春、唐山、绍兴和南宁8个城市的无烟环境法颁布或生效，城市立法形成井喷之势。其中立法的质量也比之前的立法有了显著提高，主要体现在立法语言更成熟了，法律条款的可操作性更强了，而其中最重要的是，在禁烟场所的设定上更接近《公约》第8条及其实施准则的要求。其中《深圳经济特区控制吸烟条例》和《青岛市控制吸烟条例》等基本符合公约的要求。

按照《公约》的要求，全面无烟环境法律应保证在所有的室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具及适当的室外场所禁止吸烟。为了使立法过程更具有操作性，世界卫生组织明确提出在卫生保健设施，除大学外的教育设施，大学，政府设施，室内办公和工作场所（任何类型），餐馆和以提供实物为主的任何设施，咖啡馆、酒馆和酒吧或提供饮料的场所，公共交通8类场所禁止吸烟并建立有效的执法机制即为全面无烟环境。按照此要求，城市无烟环境立法与《公约》的要求还有一定的差距。但是，随着时间的推移，人们对全面无烟环境的认识逐步提高，城市的立法也越来越接近《公约》的要求。如《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例》《天津市控制吸烟条例》和《青岛市控制吸烟条例》都规定政府办公楼全面禁烟，《青岛市控制吸烟条例》和《深圳经济特区控制吸烟条例》规定餐饮场所全面禁烟，只是在酒吧等娱乐场所限制吸烟或设定缓冲期，更接近《公约》第8条及其实施准则的要求。

201 年，随着新一任国家领导人对控烟工作的重视，国家级控烟立法工作也被提上了日程。目前，国家级控烟立法已经被列为国务院201 年三类立法计划。随着中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》，提出了包括各级领导干部不得在禁止吸烟的公共场所吸烟、各级党政机关公务活动中严禁吸烟、要把各级党政机关建成无烟机关在内的五项要求。国家级无烟环境立法必将加速。同时城市的无烟环境立法和执法实践也已经证明，在中国出台国家级全面无烟环境法律的时机已经成熟。

卫生专家的建议

一，全国人大或国务院尽快制定国家级无烟环境法律法规，保护公众免受二手烟危害。

二，国家级无烟环境立法应按照《公约》第8条及其实施准则的要求，禁烟范围应涵盖所有室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，包括领导干部的单间办公室、餐饮及娱乐场所等。

三，为有效实施该法律，应制定有效的执法机制，配备专职的管理人员和一定数量的经费投入。

四，公务人员、医务工作者带头控烟，积极倡导控烟，推动全面无烟环境立法。积极宣传烟草的危害，将劝阻吸烟者戒烟和指导吸烟者戒烟融入到本职工作之中。

五，争取非政府组织、民间社会的积极支持，参与和监督条例的修订和实施、宣传等活动。

（作者为中国疾病预防控制中心控烟办公室研究员、博士）

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